1. 부, 처, 청에 대한 비교
우선 부, 처, 청에 대한 정확한 역할과 기능에 대하여 간략하게 알아보고 현재 재외동포재단을 “동포청”으로 바꾸려는 국회와 관련 기관들의 움직임에 박수를 보내기는 하지만 ‘청’으로서는 그 기능과 역할을 제대로 수행할 수 없을 것 같이 ‘청’이란 무엇인지 자세하게 살펴보도록 한다.
[부]
– 행정각부는 대통령 및 국무총리의 지휘와 통제하에 고유의 국가행정사무를 수행하기 위해 기능별 또는 대상별로 설치한 기관이다.
– 행정각부의 장(장관)은 국무위원 중에서 국무총리의 제청으로 대통령이 임명하며, 각 부장관은 소관사무통할권, 소속공무원에 대한 지휘ㆍ감독권, 부령제정권, 법률안 또는 대통령령안 국무회의제출권 등의 권한을 가진다.
– 또한 정부조직법상 각부 장관은 소속청에 대하여 중요 정책 수립에 관하여 그 청의 장을 직접 지휘할 수 있도록 하고 있으나, 구체적인 지휘ㆍ감독 범위는 부처별 훈령 등 부처별로 구체화한다.
[처]
– 처는 국무총리 소속으로 설치하는 중앙행정기관으로서 여러 부에 관련되는 기능을 통합하는 참모적 업무를 수행하는 기관이다.
– 처의 장은 소관 사무 통할권과 소속 공무원에 대한 지휘ㆍ감독권을 가지며, 국무위원이 아닌 처는 의안제출권이 없으므로 국무총리에게 의안제출을 건의할 수 있으며, 국무회의 구성원은 아니지만 국무회의 출석.발언권을 가진다.
– 또한, 소관 사무에 관하여 직접적인 법규명령을 제정할 수 없으므로 국무총리를 통해 총리령을 제정할 수 있다.
[청]
– 청은 행정 각부의 소관 사무 중 업무의 독자성이 높고 집행적인 사무를 독자적으로 관장하기 위하여 행정 각부 소속으로 설치되는 중앙행정기관이다.
– 청의 장은 소관 사무 통할권과 소속 공무원에 대한 지휘ㆍ감독권을 가지고, 국무회의에 직접 의안을 제출할 수 없어 소속 장관에게 의안제출을 건의하여야 하며, 국무회의 구성원은 아니지만 출석.발언권을 가진다.
– 또한, 소관 사무에 관하여 직접적인 법규명령을 제청할 수 없으므로 소속 장관을 통해 부령을 제청할 수 있다.
2. ‘청’에 대하여
안전행정부 정부조직관리정보시스템에 의하면 ‘청’은 행정 각 부의 소관 사무 중 업무의 독자성이 높고 집행적인 사무를 독자적으로 관장하기 위하여 행정 각 부 소속으로 설치되는 중앙행정기관으로 정의된다.
또한, 일반적으로 청은 보조기관인 국(局)의 경우보다 업무량이 많고 어느 정도 독자적인 업무수행이 필요한 때 설치한다(오석홍 2010).
부 혹은 처 같은 중앙행정기관과 비교하면 청 조직의 개념을 상대적으로 잘 파악할 수 있다. 행정 각 부는 대통령 및 국무총리의 통할 하에 고유의 국가행정사무를 수행하기 위해 기능별 또는 대상별로 설치한 기관이고, 정부조직법(제7조)상 각 부 장관은 소속청의 중요 정책 수립에 관하여 그 청의 장을 직접 지휘할 수 있도록 하고 있으며, 구체적인 지휘･감독 범위는 부처별 훈령 등으로 구체화되어 있다.
또한, 처는 국무총리 소속으로 설치하는 중앙행정기관으로 여러 부에 관련되는 기능을 통할하는 참모적 업무를 수행하는 기관이다.
물론, 현재 우리나라에는 3개의 처(국가보훈처, 법제처, 식품의약품안전처)가 존재하는데, 엄밀히 말해서 처의 본연의 설치 목적인 참모적 업무에 합치되는 기관은 ‘법제처’ 정도라고 할 것이다.
한편, 우리나라의 최초의 청은 1949년 12월에 신설된 ‘관재청’이고, 2014년 4월 기준 통계청, 기상청 등 18개의 청이 설치되어 있다.
우리나라 정부 수립 이후 다양한 청 조직이 신설되었는데, 안병만(2002)은 이러한 청의 팽창이 우리 정부 조직의 수적 팽창을 주도했다고 지적하고 그 경향은 제3공화국부터라고 주장한다. 즉, 1960년대부터 70년대까지 농촌진흥청, 철도청 등 당시 경제개발계획 실현과 관련된 임무를 수행하는 청들이 많이 신설되어 청의 개수가 집중적으로 확대되었다.
1990년대 이후에는 식품의약품안전청, 문화재청, 소방방재청 등 다양한 청 조직이 신설되었는데, 이는 사회가 다원화되고 이에 따라 정부 역할이 다양해지면서 청의 업무 범위가 사회 전 분야에 걸쳐 넓어지고 있음을 보여주는 것이라고 할 것이다.
그리고 민진(2006)은 정부 조직의 변동에 대한 연구를 수행했는데, 정부 수립 후 2003년까지 존재했던 31개 청 조직의 평균 수명은 18.74년으로 중앙행정기관인 청은 정책집행 조직으로서 제도화 수준이 높다고 지적했다.
청의 기능이 소멸한 경우(전매청, 해무청, 공업단지관리청 등)와 부･처로 승격한 경우(환경청, 노동청 등)가 일부 있으나 정권 변동에도 불구하고 대부분의 청이 명칭이나 기능을 유지하여 왔음을 알 수 있다.
중앙행정기관의 하나인 청 조직은 부 소속으로 설치하도록 규정되어 있으므로 항상 소관 부
조직과의 관계가 문제시된다. 앞서 청 조직의 딜레마를 언급했었는데, 현대 사회에서 그 역할이 점점 증가하고 있는 청 조직이지만 현실에서는 상위 부 조직에 소속되어 있어 법률과 예산 측면에서 상당한 제약을 받고 있다.
즉, 청 조직은 외형상으로는 부 소속하에 독립된 별도의 조직 형태를 유지하고 있지만, 실제로는 소속된 부의 감독을 받도록 규정되어 있다.
정부조직법 제7조 제4항도 각 행정기관의 장･차관 내지 차장은 중요 정책수립에 관하여 그 소속 청의 장을 직접 지휘할 수 있다고 규정하고 있다. 또한, 이에 대한 자세한 사항은 각 부의 부령(예: 국방부령)을 통해 부의 장관이 소속 청장을 어떻게 지휘할 것인지에 대한 규정을 명문화 해두고 있다.
그 규정의 내용은 부와 소속청의 성격에 따라 조금씩 다르지만, 기본적으로 예산, 중요 정책사항 등의 승인 및 보고, 외청장회의 등에 대해 언급하고 있다. 이와 같은 장관의 산하 청에 대한 감독의 근거는 직접적으로는 해당 청이 부에 소속되어 있다는 사실에 있지만, 정부조직법상 그렇게 규정한 이유는 행정부의 국회에 대한 책임 때문(조석준･임도빈 2010)이라고 할 것이다.
즉, 국회는 국무위원인 장관에 대해서만 책임을 물어 해임건의를 할 수 있으므로 국무위원이 아닌 청장에 대해서는 소관 부의 장관이 책임지고 감독하도록 규정하고 있다.
이 밖에도 인사, 예산, 조직, 법령 제･개정 등과 같은 중요한 행정 관리 활동들에 대해서도 청장은 장관의 관리감독을 받거나 혹은 상위 부 조직을 경유해서 업무를 진행시키도록 되어 있다.
청은 행정 각 부의 소관 사무 중 업무의 독자성이 높고 보조기관인 국 단위보다는 업무량이 많은 경우 집행적인 사무를 독자적으로 관장하기 위하여 행정 각 부 소속으로 설치되는 중앙행정기관이다. 따라서 흔히 청 조직이라고 이야기할 때 사람들은 정책집행을 전담하는 기구라고 인식하는 경향이 있다. 하지만, 청 조직이라고 해서 부에서 결정한 정책을 무조건 단순하게 집행만 하는 것은 당연히 아니다. 청 조직의 경우 정책 집행 기능이 상대적으로 크다는 것을 의미한다고 보는 것이 타당할 것이다.
즉, 청 조직이라고 하더라도 정도의 차이가 있기는 하겠지만 정책 결정과 집행 기능을 모두 수행하고 있으며, 현대 사회의 복잡성, 불확실성, 다양성 등과 같은 현상으로 인해 청 조직이 수행하는 정책의 결정 역할이 점점 증가되고 있다.
흔히 부(部)의 업무 중에서 업무량이 점점 커지고 일의 성격도 상대적으로 부로부터 독자적인
경우에 청으로 독립해서 자율적인 업무 처리가 가능해 진다고 하지만, 실상은 청으로의 승격
이후에도 소관 부나 다른 부로부터 감독과 통제를 받게 된다.
앞에서 살펴보았듯이 각 부 장관의 소속 청장에 대한 지휘에 관한 규칙(부령)에 의하면 청장의 인사권 혹은 예산권이 소속 부에 따라 정도의 차이는 있지만 상당히 많이 제약되어 있고 정책과 관련된 승인 혹은 보고 사항들이 규정되어 있다.
청 조직은 전통적으로 상정되어 온 정책집행 역할을 많이 수행하는 것은 사실이지만, 예상보다 훨씬 더 많은 정책형성 및 결정과 관련된 임무들을 수행하고 있는 것으로 나타났지만, 그러한 기능 변화에 걸맞은 권한 및 규정의 변화는 아직 수반되지 않고 있는 것으로 판단된다. 또한, 청장은 국무회의에 참석하거나 직접 국무회의에 의안을 제출할 수 없어 소속장관에게 의안 제출을 건의해야 하는 상황에 처해 있다.
즉, 청장은 국무위원은 아니고 정부위원이므로 국무회의의 구성원이 아니기 때문에 청에 대해서는 국회 등 정치권으로부터의 지원도 약하다고 할 수 있다. 그리고, 소관 사무에 관하여 직접적인 법규명령을 제정할 수 없으므로 법규명령이 필요한 경우 소속 장관을 통해 부령 제정을 제청해야 한다. 이 때 상위 부의 담당 부서를 경유한 다음 규제개혁 담당관을 거쳐 장관에게 보고되는데, 이 경우 해당 과에서 상당한 영향력을 행사하게 되어 법률안 자체가 변경되거나 지연되는 등의 부작용이 발생할 가능성이 있다.
이와 동시에, 청 조직의 직제 및 지휘규정이 청 조직마다 달라서 이에 대한 일관성 있는 법규정이 없는 상황인데, 이것이 담당자들이 의도적으로 각 청 조직의 특수성을 고려한 결과인지 아니면 미처 이에 대한 고려 자체를 하지 못한 입법상의 미비 상태인지는 분명하지 않은 것으로 보인다.
청 단위 조직의 중요성과 역할이 현대 사회에서 점점 증대되고 있는데 반하여 청이 가진 이러한 제약들로 인해 청 단위 행정기관이 실제로 그 기능을 충분히 발휘하기는 어려운 상황으로 판단되므로 이에 대한 개선이 필요하다고 생각된다.
예를 들면, 중기청, 경찰청, 특허청, 통계청 등은 수행 기능이 소속 부에서 상당히 독립된 업무를 관장한다고 판단할 수 있는데, 만약 그렇다면 부 단위 행정기관으로의 개편까지는 고려하지 않더라도 청 단위이면서 실질적으로 일을 하는데 도움이 되는 법령제정권 혹은 국무회의 출석 및 의안제출 건의권을 부여하는 것은 고려해 볼 만한 대안이 아닌가 생각한다.
물론 인사 및 예산에 대한 권한도 대폭 위임하여 책임운영기관 같이 청장이 책임지고 운영할 수 있는 구조로 바꾸는 것도 필요하다고 할 것이다. 즉, 2006년 기업형 책임운영기관으로 전환된 특허청이 그 좋은 예라고 할 것이다.
헌법 제75조와 제95조에 따르면 대외적 구속력이 있는 법규명령을 발할 수 있는 주체는 대통령, 총리, 행정 각 부의 장에 한정되므로 청은 대외적 구속력이 없는 행정규칙만을 제정할 수 있다. 헌법 제75조 대통령은 법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항과 법률을 집행하기 위하여 필요한 사항에 관하여 대통령령을 발할 수 있다. 헌법 제95조 국무총리 또는 행정각부의 장은 소관 사무에 관하여 법률이나 대통령령의 위임 또는 직권으로 총리령 또는 부령을 발할 수 있다.
행정규칙은 일반적으로 행정조직 내부에서만 효력을 가지는 것이고 대외적인 구속력을 갖지 않는다. 그러나 예외적인 경우 대외적인 구속력을 갖는 경우도 있다. 하지만, 청 조직에 이 법령제정권을 부여하기 위해서는 헌법 개정이 필요하다고 할 것이다. 왜냐하면 법령제정권은 헌법 제95조에 의해 국무총리와 행정 각 부의 권한으로 규정되어 있으므로 청 단위 행정기관에 법령제정권을 부여하는 것은 헌법 개정 없이는 불가능한 상황이기 때문이다.
따라서 부령을 필요한 때에 신속하게 제정할 수 없다는 것이 청이 가진 중요한 한계 중 하나라면 관할 부와 청 간 업무 협조 개선을 위한 노력을 강화하는 것이 절실하다고 할 것이다. 일반적으로 청 조직은 부 산하에 있기 보다는 국무총리 산하의 처 조직으로 변모하기 위해 노력한다고 알려져 있는데, 가장 큰 이유는 국무총리에 소속되어 있는 것이 부에 소속되어 있는 것보다 훨씬 운용의 폭이 넓고 자율성이 많다는 점 때문일 것이다.
하지만, 그렇더라도 법령 제정의 차원에서는 양자 모두 부령이나 총리령 제정을 요청해야 하는 상황이라서 청이나 처 자체가 법규명령을 제정할 수 없다는 한계는 여전히 존재한다. 결국 부와 청의 협치(collaboration)을 강화하는 것이 가장 바람직한 대안이 아닌가 생각한다.
대통령과 국무총리, 국무위원이 아닌 국무총리실장, 법제처장, 국가보훈처장, 식품의약품안전처장 및 그 밖에 법률로 정하는 공무원의 국무회의 출석 및 의안제출 건의권은 정부조직법 제13조에 규정되어 있다. 여기서 ‘그 밖에 법률로 정하는 공무원’이란 주로 개별 법률에 의해 만들어진 위원회의 장을 의미한다.
과거 참여정부 시절에는 이 정부조직법 규정에 국정홍보처장과 대통령직속 중소기업특별위원회 위원장이 들어가 있었다. 따라서 청장의 경우도 이 정부조직법 혹은 개별법 규정에 지정이 되어 있으면 국무회의 출석권을 가질 수 있다고 할 것이다.
다만 현행 법제하에서도 국무회의의 의장이 필요하다고 인정하는 경우에 청장은 국무회의에 출석하여 소관사무에 대하여 발언할 수 있고(국무회의 규정 제8조 제2항) 공동의 현안이 있을 때 국무위원, 처장 및 외청장까지 참여하도록하는 확대국무회의 등의 방안이 시행되고 있으므로 이에 대한 적극적인 활용이 필요하다.
청장의 의안제출 건의권에 대해서는 현행법상 근거 규정을 찾기가 어렵다. 정부조직법 제13조의 의안제출 건의권은 국무총리에 대한 것으로 각부에 소속되어 있는 청의 장이 국무총리에 대하여 의안제출 건의를 할 수는 없기 때문이다. 이 경우 청의 장이 국무위원인 상위 부서의 장에게 의안제출 건의를 할 수 있도록 정부조직법을 개정함으로써 청의 장에게 의안제출 건의권을 보장해 줄 수 있을 것이다.
다만 현행법제하에서도 명시적으로 의안제출을 건의할 수 있다고 규정하고 있지는 아니하지만, 청과 부의 협력 관계를 고려할 때 청의 상위 부서 장에 대한 의안제출 건의권을 인정할 수도 있을 것이다. 하지만 이 경우 어느 청에게 이러한 권한을 줄 것인지가 쟁점이 될 것이다. 어느 청은 되고 어느 청은 안 되는 경우가 생길 수 있으므로 논리적 근거가 필요해질 것이다. 예를 들어 법규에 의해 실시해야 하는 다부처 관련 계획을 청이 주도하는 경우 등이 그 기준이 될 수 있을 것이다.
청 단위 조직이 반드시 부에 소속되어야 한다는 구체적인 근거 조항은 없으나, 현재 정부조직법은 존재하는 모든 청 단위 조직은 그 소속이 되는 부처에 대해 직접적으로 규정하고 있다. 따라서 청을 신설하거나 폐지, 변경하기 위해서는 정부조직법을 개정해야 하므로 반드시 국회의 동의가 필요하다.
정부조직법 제4장 행정 각 부 중 제23조부터 제37조까지에서 각 행정각부의 소관사무와 조직 구성에 대한 사항을 명문화하고 있는데, 여기에서 각 부의 소속 청이 관장하는 사무와 청장, 차장의 임명에 대한 법적 근거를 갖는다. 이처럼 행정 각 부에 소속되어 있는 청의 경우 임무 수행에 있어 자율성과 독자성을 존중해 주기 위해 인사 및 예산권을 대폭 위임하는 것도 고려해 볼 만할 것이다.
위에서 언급한대로 2006년에 책임운영기관으로 변신한 특허청의 경우가 여기에 해당한다고 할 수 있다. 또한, 미국 연방정부 조직을 살펴보면, Environmental Protection Agency, Social Security Administration 등과 같은 independent agency 들이 존재하는데, 부 단위 조직이 아니라 부와는 별개로 독립해서 존재하고 법률, 예산, 인사 등을 자율적으로 운영하는 조직이다. 한국어로 보통 ㅇㅇ청이라고 번역하는 조직이다. 이런 형태의 조직도 고려해 볼 만한다고 할 것이다.
현대 사회에서 중앙행정기관으로서 청 단위 조직의 역할이 점점 증대되면서 청 조직에 대한
보다 심도 있는 연구가 진행되어야 한다.
청 조직의 이슈는 부가 청 조직에 얼마나 많은 독립성 또는 자율성을 줄 것인가 하는 것이다. 현재, 특히 관리 방법에 있어서 청의 특성에 관계없이 공통된 획일적인 통제 방법들을 쓰고 있는데, 청 업무의 성질에 따라서 접근 방법을 차별화하는 것도 고려해 볼 만할 것이다. 예를 들면, 조석준･임도빈(2010)의 주장처럼 기업적인 성질의 일을 상대적으로 많이 수행하는 청에 대해서는 최대한의 자율권을 주고, 국가 정책적 차원에서 많은 관심을 받는 일을 하는 청에 대해서는 상대적으로 많은 간섭을 하며, 정책적으로 중요하지 않은 규제업무나 유지관리 업무를 수행하는 곳에 대해서는 그 중간 정도의 통제를 하는 것을 생각해 볼 수 있을 것이다.
특히, 기업적 성격이 아주 강한 청 조직은 책임운영기관화를 넘어 공기업이나 공사로 전환하거나 아니면 민영화 하는 방법도 상정될 수 있을 것이다. 또한, 앞에서 살펴본 청 조직의 유형별로 자율성 문제, 즉 법령제정권, 국무회의 관련 권한, 인사/예산 권한 등에 대해 접근해 보는 것도 필요할 것이다.
이와 더불어, 청은 정책집행을 전담하는 조직이라는 과거의 시각에서 벗어나 현대 사회의 중요한 정책을 형성하고 집행하는 기능을 모두 수행하는 조직이라는 인식의 변화가 필요할 것이다. 이러한 맥락에서 부, 처, 청의 설치 단계에서는 상대적으로 조직 형태 간의 차별성이 부각되는 정책수립 기능을 기준으로 설립 여부를 고려해 볼 수 있을 것이고, 운영단계에서는 청이 수행하는 임무를 정책 형성･결정 기능, 정책 집행 기능, 지원 기능 등으로 구분하여 그 특성에 따른 권한 및 자율권 배분도 고려해 볼만 할 것이다.
현재 우리나라 청 조직에 대한 접근 방법은 원칙과 일관성이 결여되어 있는 동시에 개별 청 조직의 특성에 대한 고려도 부재한 상황이다. 또한, 청 조직 설치 기준에 관한 규정들도 상당히 추상적인 내용으로 구성되어 있는 실정이다.
청 조직 설치 및 운영과 관련된 규정들에서 청 조직 전체를 관통하는 일관성 혹은 청 조직별 논리적인 차별성이 관찰되어야 할 것이지만, 현재 우리의 상황은 그러하지 못하다. 이는 그 때 그 때 대증적인 처방으로 접근한 결과로 판단되는데, 향후 이러한 청 조직 설치 및 운영에 관한 규정의 정비가 필요하다고 할 것이다. 일관성과 차별성이라는 양자의 동시적인 추구가 곤란하다면 어느 한 쪽으로라도 접근 방향을 정해야 할 것인데, 지금 우리의 현실은 분석적인 방법이 아니라 정치적인 방법이 더 우선시되고 있는 것으로 보인다.
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